董卓的崛起，是整个东汉帝国末期的一个缩影，预示中古中国地方政治秩序的变化，将由郡县二级演化为州郡县三级行政区，而割据体制是一种过渡形态。
秦统一六国后，第一次在幅员辽阔而交通落后的历史条件下建立了中央集权的统一帝国，初置三十六郡，后来增至四十余郡，为了有效管理地方，秦朝采取了以御史监察郡守的措施，在诸郡派监御史。
西汉初年实行郡国并行，其数目较秦代增加了近两倍，这样，帝国统辖郡县便有不少困难，武帝元封五年（前106），把全国划分为十三部州，各置刺史以察郡守，其实是秦代监御史制度的一种演化。但这时的刺史仅仅是监察官，十三部州实际上是十三部监察区，虽然中间刺史的权力有所增加，也逐渐有了固定的治所和属吏，但一直到汉末，刺史监察的主要职责并没有发生质的变化。
汉桓帝延熹九年(166)和汉灵帝建宁二年(169)东汉帝国爆发了两次党锢事件。两次党争几乎席卷了帝国所有豪族阶层，造成从中央到地方的权力紊乱。至此，东汉帝国开始了持续性的社会改造运动。东汉中期以后，各地叛乱四起，往往涉及数郡，中央政府往往授权刺史统兵，代朝廷去镇压各地的叛乱。刺史既然涉身军政，就有向最高地方军政长官演变的可能。
汉灵帝中平元年(184)爆发了黄巾、五斗米大起义。这次来自社会底层的有组织的武装斗争给已经孱弱不堪的帝国致命一击。汉灵帝中平四年(187)至中平五年(188)，南方的荆州爆发了大规模的叛乱，孙坚被朝廷任命为长沙太守，孙坚借助平乱的机会，在荆州发展起属于自己的武装力量，并与袁术结盟，占据豫州，成为割据一方的势力。
边境的游牧民族也开始了大规模的叛乱，终于引发了汉灵帝中平元年(184)冬边章、韩遂联合“羌胡”的地方自治运动。董卓利用抵御叛乱的机会，创建了属于自己的民间武装组织：凉州集团，成为割据凉州的藩将。汉灵帝中平四年(187)至中平六年(189)，幽州境内爆发了张纯联合乌桓贵族发起的叛乱，公孙瓒被任命为骑都尉，公孙瓒利用平定叛乱的时机，逐渐建立起属于自己的私人武装力量：幽州军，以幽州为根据地，成为割据一方的势力。
汉灵帝中平五年(188)，灵帝采纳了刘焉的建议，将部分重要州的刺史改为州牧，增其秩为二千石，以宗室或九卿出任则为中两千石，代表中央管理州务。《后汉书·刘焉传》说：“州任之重，自此而始。”至此，州开始由监察区演化为行政区，地方治理由郡县两级制开始向三级制过渡，刺史或州牧日益成为郡守或国相的上司了。割据体制由此有了制度上的保障。
汉献帝初平元年(190)，关东集团的领袖袁绍联合山东（函谷关以东）牧、守发起了讨伐董卓的战争。大小地方势力纷纷组织武装，参与这次军事行动。三国的创立者曹操、孙坚、刘备也在其中。这次行动的目标与结果截然相反，反而催生出袁绍、曹操等一批地方割据势力。这是规模巨大的一次社会改造运动，直接重组了关东的权力格局。割据体制最终在大江南北建立起来，遂即引发了汉末争霸战争，使东汉帝国走向崩溃，并促使了新秩序的形成。
汉末的州牧制是地方治理秩序的过渡形态，割据体制又是特殊时期催生的一种失控结构。手握重兵的州牧与刺史结合而成割据，是州牧制的一种失控形态，造成了社会秩序的整体偏离，引发了汉末至南北朝领主化的倾向，而割据体制是这种倾向的具体表现形式。这种割据体制从汉末形成，一直持续到隋重新统一北方，地方治理秩序逐步恢复常态，并演化为三级制。
从刺史到州牧，是逐步获得军事指挥权的过程，割据体制是这种过渡形态失控的表现。汉末是由内向外的即时失控，又没有建立起有效的制约机制，更为重要的是中央政府被割据势力控制，中枢系统失灵，从而加快了失控状态的速度。而这个加速器就是董卓和他所建立起的“凉州军”。
